La loi sur le référendum en RDC a été renvoyée, le 21 septembre 2026, à la commission politique, administrative et juridique de l’Assemblée nationale pour intégrer les réserves de la Cour constitutionnelle. Cette nouvelle lecture intervient après l’adoption parlementaire de juin et la décision de conformité sous réserves rendue le 28 juillet. Pour les citoyens, trois questions doivent être distinguées : comment organiser une consultation populaire, quelles dispositions peuvent être révisées et selon quelle procédure un changement de Constitution serait envisagé.
Référendum, révision et changement : trois notions distinctes
Le référendum est un mode de décision : les électeurs se prononcent directement sur une question ou un texte. La révision désigne une modification de la Constitution dans le cadre qu’elle organise. Un changement de Constitution vise, lui, le remplacement du texte fondamental. Employer le même instrument de vote ne rend donc pas ces opérations juridiquement équivalentes.
L’article 5 reconnaît l’exercice direct de la souveraineté populaire et confie à la loi l’organisation du référendum. La Constitution prévoit notamment des consultations concernant le transfert de la capitale, la cession, l’échange ou l’adjonction de territoire et la révision constitutionnelle. Un vote sur le déplacement de la capitale, par exemple, ne constitue pas par lui-même un remplacement de la Constitution.
Le désaccord actuel concerne précisément le passage d’une loi organisant ces consultations à un dispositif permettant de changer les règles constitutionnelles. Les défenseurs de cette possibilité invoquent la souveraineté du peuple. Ses opposants contestent qu’une loi puisse aménager une voie permettant de dépasser les protections inscrites dans la Constitution.
L’article 218 organise la procédure de révision
L’initiative appartient au président de la République, au gouvernement après délibération en Conseil des ministres, à chaque chambre sur initiative de la moitié de ses membres, ou à 100 000 citoyens par pétition adressée à l’une des deux chambres. Chaque chambre doit ensuite approuver le bien-fondé de l’initiative à la majorité absolue.
La révision est définitivement approuvée par référendum convoqué par le président. Toutefois, le Congrès peut l’adopter sans référendum à la majorité des trois cinquièmes des membres composant les deux chambres. Recueillir des signatures ne déclenche donc pas automatiquement une consultation : le passage parlementaire reste nécessaire.
Les articles 219 et 220 limitent la révision
L’article 219 interdit la révision pendant l’état de guerre, d’urgence ou de siège, durant l’intérim présidentiel ou lorsque les chambres ne peuvent se réunir librement. L’article 220 protège notamment le nombre et la durée des mandats présidentiels, l’indépendance judiciaire et le pluralisme politique et syndical. Il interdit aussi de réduire les droits, les libertés ou les prérogatives des provinces et des entités territoriales décentralisées.
Ces protections dépassent ainsi la seule succession présidentielle. Elles concernent également la possibilité de défendre une opinion, de s’organiser politiquement ou syndicalement et de préserver les compétences des institutions de proximité. Le recours au référendum pour une révision ne dispense pas, à lui seul, du respect de ces limites.
La version de mai introduisait un mécanisme constituant
La version issue des travaux de la commission PAJ en mai 2026 permet de comprendre l’origine de la controverse. Elle ouvrait le référendum à des matières d’importance fondamentale pour la nation et prévoyait une séquence particulière : expertise sur des règles jugées inadaptées en cas de dysfonctionnement institutionnel majeur, consultations par le président, puis examen d’un projet de changement par les deux chambres transformées en Assemblée constituante.
Dans cette version, l’approbation populaire intervenait après l’adoption du projet par cette assemblée. Ce mécanisme allait donc au-delà de la fixation des modalités pratiques d’un scrutin. Il organisait aussi la préparation d’un changement des règles constitutionnelles.
Les travaux parlementaires ont fait évoluer le dispositif. La constituante spécialement élue envisagée initialement a été abandonnée au profit des institutions existantes. Les amendements de fin mai précisaient leur retour aux activités parlementaires après la mission constituante. La conséquence politique est concrète : les électeurs seraient appelés à approuver le résultat, sans nécessairement choisir auparavant une assemblée spécialement mandatée pour le préparer.
En juin, les chambres ont encore discuté de la composition et de la direction de cette constituante. Leur accord du 15 juin excluait les conseillers communaux et confiait la présidence au président de l’Assemblée nationale, assisté de celui du Sénat. La version de mai ne doit donc pas être confondue avec le texte adopté en juin, ni avec celui soumis au réexamen de septembre.
Une conformité sous réserves, suivie d’une nouvelle délibération
La Cour constitutionnelle a déclaré le texte conforme sous réserves le 28 juillet. Le communiqué du bureau de l’Assemblée nationale du 13 août précise que ces réserves impliquent des suppressions, des substitutions et des réécritures. La décision ne peut donc être résumée à une approbation sans condition de toutes les formulations votées.
Par une lettre du 10 août, Félix Tshisekedi a demandé une nouvelle délibération en invoquant l’article 137. Le 21 septembre, le président de l’Assemblée nationale, Aimé Boji Sangara, a annoncé le renvoi à la PAJ, avec quinze jours pour reprendre le texte avant son retour en plénière. Il s’agit du calendrier de réexamen législatif, pas d’un calendrier de consultation des électeurs.
Des positions contradictoires sur la souveraineté populaire
Paul-Gaspard Ngondankoy, auteur de la proposition, soutient que le peuple souverain peut revenir sur certaines options protégées par l’article 220 ou les enrichir. Cette justification exprime sa lecture juridique et politique du projet.
Christian Mwando, président du groupe parlementaire Ensemble, défend une position opposée. Lors des débats de mai, il accusait le dispositif de préparer une remise en cause des limites présidentielles et des compétences provinciales. Ces accusations doivent être distinguées du contenu effectif de la loi et de la décision rendue par la Cour.
La société civile ne présente pas davantage une position unique. En août, un collectif coordonné par Jonas Tshiombela a demandé la promulgation du texte tout en exigeant un débat national contradictoire, accessible et sans précipitation. Soutenir l’instrument référendaire ne signifie donc pas nécessairement approuver toute réforme constitutionnelle susceptible d’être proposée.
Comprendre le texte et pouvoir défendre le non
La portée démocratique du dispositif dépend aussi des conditions concrètes de participation. La Constitution prévoit déjà, à l’article 142, la diffusion des lois en français et dans les quatre langues nationales après leur promulgation. Son article 212 confie au Conseil supérieur de l’audiovisuel et de la communication la mission de veiller à l’accès équitable des partis, des associations et des citoyens aux moyens officiels d’information. Ces obligations ne prouvent pas, à elles seules, les conditions dans lesquelles se déroulerait une campagne référendaire.
Pour un électeur, comprendre les conséquences du texte proposé est distinct de connaître la date du scrutin. Une consultation sur plusieurs changements institutionnels réunit des choix différents dans une même réponse. La possibilité d’expliquer ces effets, de contester le projet et de défendre le non conditionne la portée du consentement exprimé.
Au terme de cette séquence, la distinction reste essentielle : une loi référendaire organise un instrument de décision ; elle ne constitue, par son seul vote, ni une révision accomplie ni une nouvelle Constitution. Le réexamen parlementaire doit préciser les règles de cet instrument en tenant compte des réserves judiciaires. Le débat sur le changement constitutionnel demeure lié aux limites du droit existant et aux conditions dans lesquelles les citoyens pourraient effectivement décider.
Sources
- Constitution de la République démocratique du Congo modifiée par la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 — textes coordonnés
- Que devient la proposition de loi sur le référendum après amendements en plénière
- Comparatif de la proposition Ngondankoy, de la version PAJ et de la version amendée en plénière
- RDC/ ASS-NAT : voici les points clés de la proposition de loi référendaire de Ngondankoy validée par la commission PAJ
- RDC : le texte sur le référendum en route vers la promulgation du président Tshisekedi
- La loi sur le referendum en RDC déclarée conforme à la constitution
- RDC : Tshisekedi demande une nouvelle délibération de la loi sur l’organisation du référendum
- Référendum en RDC : la proposition de loi renvoyée à la commission PAJ pour réexamen
- Loi référendaire validée en RDC : ce que la décision de la Cour change, et les scénarios qui s’ouvrent
- RDC : Le Président Tshisekedi appelé à promulguer la loi sur le référendum
